資料來源：國家政策研究基金會
April 30, 2010
淡江大學歐洲研究所副教授、國家政策研究基金會特約研究員 黃得豐
壹、前言
鑒於國際經貿體制從多邊貿易體系談判走向雙邊協定與區域經濟整合後，台灣受限於外交欠缺之障礙及屢遭中國（以下或稱「大陸」）打壓之困境，爰無法與其他國家簽署「自由貿易協定」(FTA)或其他雙邊協定。許多國家表示，在我國未與中國簽署雙邊協定之前，他們不願得罪中國而與我國簽署FTA。因此，造成台灣在整個國際經貿環境中愈趨困難與孤立。為避免被邊緣化，執政團隊上下一心尋求突破，乃參考中國與東協於2002年 11月4日所簽署之「經濟合作架構協定」(CECA)洽請中國互以世界貿易組織(WTO)成員國之身份，平等洽簽「兩岸經濟協議」(ECFA)，既可將多年來兩岸經貿扭曲關係正常化，以維護我國權益並創造雙贏；又可突破多年來之經貿困境，與他國簽署FTA而擴大生存空間。由於兩岸均可在WTO之架構下以對等地位協商或簽署經貿協定，不但未有矮化問題或因經濟利益而犧牲國家主權；反而可以保障兩岸和平互利，為台灣創造更為有利之貿易條件。因此，在其本質上不會對台灣產業造成任何衝擊，且當兩岸經貿關係正常化及台灣突破國際經貿困境後，只會增加台灣全體企業與人民之福祉。
鑒於ECFA僅係經貿架構協議，不涉及統獨與政治問題，亦不採港澳模式(CEPA)或一國兩制情形，爰可視為推動兩岸經貿長期交流發展之綱領性文件，既可讓兩岸經貿關係正常化，以確保投資與經貿之利益；又可在全球布局角度下，提供切入國際經貿合作之生存空間。對於上述迫具全局觀之經濟政策，在野黨不但未予支持以共同促進全民經濟利益，反而一再以謬誤意見，將ECFA扭曲成撕裂國家社會之政治議題，允宜針對較具煽惑性之反對意見加以評析。諸如某在野黨主席以「簽署ECFA將限縮下一代政治與經濟空間，且事涉台灣主權應公投」，某副研究員以「『東協加1』影響有限，『東協加3』遙遙無期，中韓FTA也不樂觀，台灣沒有簽署ECFA之急迫感，別拿東協當藉口」，及某教授以「2000年以來台灣大舉開放對中國投資與貿易，結果資金進入中國，國內民間投資低迷，如簽 ECFA，無異將經濟命脈掌握在中國手中」等節。首先以將多邊貿易體系談判弱化，及中國打壓而造成台灣經貿困境之兩大原因先予說明，再以相關數據對上述反對意見分別評析。若有疏失之處，尚祈 指教與賜正。
貳、台灣無法與他國簽署FTA之兩大原因
一、多邊貿易體系談判體制功能已弱化
世界貿易組織(WTO)在1995年改制成立之後，為促成國際貿易進一步自由化，以達成「烏拉圭回合」談判所未完成之工作，乃於2001 年底在杜哈舉行第四次部長會議，並通過「杜哈回合」(Doha Round)談判之決議，以展開新回合談判，預定於2005年初以前結束，惟應先於2003年9月在墨西哥坎昆舉行之第五次部長會議時進行期中檢討。雖然該回合之理想甚為崇高，惟因範圍太廣、談判過程複雜、及坎昆會議期間歐美已開發國家，與以中國、巴西、印度為首之開發中國家互相對立，僵局始終無法妥協，而致於2003年9月14日閉幕時宣告「杜哈回合」談判已經失敗。全球經貿體制乃開始由原來之多邊貿易體系談判，走向雙邊協定與區域經濟整合。有鑑於我國多年來受限於正式外交管道欠缺之障礙及屢遭大陸打壓而無法公平參與國際組織或區域整合，爰期望2002年初參加WTO之後，能一體適用多邊貿易體制談判之關稅減讓與市場開放等成果。當「杜哈回合」談判挫敗後，台灣又回到外交欠缺與大陸打壓之困境，既無法順利進行與其他國家簽署自由貿易協定(FTA)；又無法參與區域經濟整合，當各國不斷互相洽簽FTA與進行整合時，台灣好像置身度外，而逐漸被邊緣化與被孤立。去(98)年8月亞洲共有56個FTA已完成簽署，惟台灣與北韓尚未與其他亞洲國家簽約。目前固然可以維持現狀，惟若各國均已完成簽署雙邊協定與參考區域整合後，現實之貿易轉向效果與經濟困境必將重挫台灣之國家競爭力，最後將會徹底地經濟邊緣化與產業空洞化。屆時台灣猶如丟置於陸地上之游魚而不免乾涸以死。
二、台灣應透過WTO機制與中國談判解決問題
大陸不管是與其他國家簽署雙邊協定或參與區域經濟整合均甚為順利，尤其自今年初開始「東協加1」（即東協加中國）生效後，全球最大之自由貿易區域已在東亞形成。在面對整個東亞經濟區塊之不利演變，及外在經貿環境之惡化狀況，台灣不宜再蹉跎猶豫，而應儘速針對問題之癥結所在尋求解決。此乃由於中國大陸總體經濟實力逐年增強後，既已造成其國際地位攀升；又已使其對外之話語權大為提高，尤其大家均垂涎大陸逐漸擴大之內需市場商機。因此，在兩岸未簽妥經貿協定之前，各國均不敢貿然得罪中國而輕易與我簽署FTA。至於兩岸簽署架構性之ECFA協定，既不涉及具體實質內容或矮化主權；又可避開敏感之政治意涵而儘速協商經貿議題，以維護我國之最大權益。不但可藉由直接與大陸協商談判而避免台灣被邊緣化與空洞化，又可在全球佈局角度下，提供切入國際經貿合作之生存空間。雖然執政團隊自2008年第二次政黨輪替後即積極尋求突破台灣經貿困境，以避免自今年「東協加1」後之持續衝擊。
雖然台灣急欲解決問題，反觀大陸原來並不急，此乃由於大陸不管在雙邊協定或區域整合上均無往不利，有恃無恐。且兩岸維持現狀，既可使原來在國內，逐漸走向困難之台灣企業家轉而投資大陸；又可吸引更多台商透過以前之各種非正常化管道尋找大陸之商機。若依據大陸商務部對外貿易研究部門之劉雪琴主任去年1月15 日來台參加「兩岸經濟合作與研究研討會」時提出之「兩岸經濟合作架構發展目標時間表」，有關未來兩岸簽署經貿合作協議時間並非在其「近期目標」（2009 年至2012年），而係列在「中期目標」（2012年至2016年）之中，對台灣而言根本是緩不濟急。若非執政團隊上下一心，積極努力，並透過各種管道突破，最後在對岸善意回應下，今年4月初之第二次協商時，才看到對方協商人員開始展現配合我方急需簽署ECFA之誠意。
參、簽ECFA確實有急迫性惟不會傾向中國
一、所謂「簽ECFA不急別拿東協為藉口」之疑義
自今年初開始以東協十國為基礎向外擴散之「東亞經濟區域整合」已正式開展，首先是「東協加1」（東協10國加中國）生效，約佔台灣出口總額之53.9%，若加上2012年生效之「東協加3」（東協加上日本與韓國）後，約佔台灣出口總額之64.2%，遠比美國佔台灣出口總額之12%為高。換言之，此一經濟區塊才是攸關台灣經貿生存空間，及掌握台灣生存命脈之關鍵區域與最重要之市場。此外，一般認為韓國2012年「東協加3」後才與日本加入該整合，惟事實上韓國依據2007年7月與東協簽署之協議，自今年初開始與中國同時依據WTO之規範，對9成以上之貿易商品實施零關稅，而台灣則因無法與東協、中國與韓國簽署FTA，故無法在上述國家享受關稅減讓之優惠必須負擔6%至9%關稅，而將面臨立足點之不平等。
鑒於韓國為台灣最主要之貿易競爭對手國，兩國外銷產品之相似度已逾8成，在未簽約前韓國對東協之出口成長率為16.6%（同期台灣為20.1%），簽約後提高至24.0%（台灣降為11.8%）。另外當韓國2003年至2005年間與新加坡簽署FTA時之平均出口成長率為20%（同期台灣亦為20%），惟簽約後自2006年至2008年提高至30.1%（台灣降至13.2%）。因此，自今年初以後韓國已在該區域整合享受關稅減讓與自由貿易，其對外貿易競爭力將如虎添翼，對台灣之貿易轉向效果將會迅速出現。另外，雖然韓國顧慮農業與中小企業衝擊而暫緩與中國簽署FTA，惟中國大陸2006年對韓國之 1,300種貿易商品提供3成左右之優惠關稅後，其2008年對大陸之出口已大幅增加，大約為1995年之10倍。上述諸多對台灣經貿不利之演變，若不儘快簽署ECFA加以化解，則必然會被逼到東亞經濟區域之死角，此乃欲急迫簽署ECFA最主要原因之一。
二、所謂「簽ECFA對中國依賴會更加深」之疑義
由上所述，出口貿易為台灣立國最主要之命脈，過去因對美國出口較為有利，所以美國之出口依存度最高，如1990年為32.4%（同期對大陸與香港之依存度為12.7%）。後因大陸市場崛起，台灣之企業經過成本效益分析後，轉而對大陸迅速增加出口產品，2000年時台灣對大陸與美國之出口依存度均為25%，爾後對大陸出口依存度迅速提高，對美國依存度反而下降，此一現象是否如某教授所指「大量開放對大陸投資與貿易」（當時係第一次政黨輪替後由民進黨執政）不得而知，諸如2001年對大陸之依存度為26.6%（美國為23%）；2002年為32.1%（美國21%）；2004年為38.0%（美國為 17.5%）；2006年為39.8%（美國為14%）；2007年為40.7%（美國為13%）；2008年第二次政黨輪替，正好因金融海嘯衝擊全球，因而對大陸之出口依存度降為39.6%（美國為12.1%），去年為41.1%（美國為11.6%）。
除了台灣之外，韓國自2003年以後亦由中國取代美國為最大之出口市場。關於「資金流入中國，國內民間投資低迷」方面，自1992年以後大陸即為台灣之最大順差來源，諸如2008年為700億美元，去年為666.69億美元（同期台灣自全球其他國家獲得之順差為148.32億美元）。當今年3月大陸出現 70個月以來首次逆差72.4億美元時，台灣仍自大陸獲得97億美元之順差。鑒於過去兩岸經貿之不正常關係，所有投資與貿易成果能否回饋台灣並無把握，爰須儘速正本清源而簽妥ECFA，使兩岸經貿正常化後，所有台商之投資與貿易成果必可完全回饋台灣，進而會讓大陸資金投資台灣並根留台灣，不會如在野黨所稱之「投資會低迷」或「產業被淘空」。另外，當台灣突破國際經貿困境切入區域整合，或與其他國家簽署FTA後對外貿易便可更加分散市場。至於應否分散或如何分散市場，相信國內企業會根據其實際需要作最明智與健康之抉擇或判斷。
肆、簽ECFA會擴大台灣之生存空間
一、所謂「ECFA會限縮台灣之經濟生存空間」之疑義
台灣固然係以經貿立國，而以台灣本身之市場容量根本無法靠內需市場來消化龐大之產出與經濟成長等問題，因而必須仰賴對外貿易以增強經濟實力與國家競爭力。自從「杜哈回合」談判挫敗後，國際經貿體制改以雙邊協定與區域經濟整合為主流，並已蔚為趨勢。各國互相簽署FTA或其他雙邊協議，以互免關稅及爭取貿易優惠與便利。我國由於無法與其他國家簽署FTA而已逐漸被邊緣化，復因須負擔關稅所造成之貿易轉向效果必將迫使產業外移而被空洞化。至於各國不願與我國簽署 FTA之根本原因是中國打壓，中國不斷與其他國家簽署雙邊協定及參與區域經濟整合，卻阻撓我國與他國簽約。到了今年4月2日新加坡與哥斯達黎加完成FTA 簽署後，全球共有272個FTA，據估計至少有500個尚在協商中，且將迅速增加。而我國只有與中美洲5個邦交國簽署FTA，其他國家均在觀望，若我國與大陸簽署FTA，則大家就會陸續與我國洽簽雙邊協定。因此，與大陸簽署ECFA才是我國切入其他國家之敲門磚，而不是絆腳石，亦不會限縮台灣經濟之生存空間。因此，可以瞭解當年民進黨執政期間亦面臨同樣之狀況，因而始終無法突破困境，亦不願與大陸尋求解決經貿正常化問題，故遲遲無法增加與其他國家簽署 FTA，亦無法參與區域經濟整合。
雖然大陸目前為台灣之最大出口市場，亦為最主要之順差來源，惟相關經貿體制與協議仍須經由簽署雙邊協定予以正常化。否則，必將會影響台灣之國家之競爭力及生存空間。若以佔我國出口比重高達88.7%之亞洲、歐洲及北美等市場觀之，其成員國迄今皆未與我簽署雙邊協定，長久以往，必將限縮我國之政治與經濟發展空間。至於民進黨執政時期與巴拿馬、瓜地馬拉、薩爾瓦多、及宏都拉斯等5國邦交國簽署之FTA，僅佔我國出口總額之0.2%以下（2007年 0.18%；2008年0.13%）。若執政團隊再不正本清源解決問題，則似與政黨輪替前之鎖國狀態無異，最後恐將對整個台灣之政治與經濟發展空間造成致命性之危機。幸好，執政團隊已如上所述，逕洽大陸互以WTO成員國身份，參照其與東協於2002年間所協商之經濟合作架構協定，在不涉及主權問題下，平等協商ECAF，以根本解決多年來所面臨之經貿體制困境與問題。相信在簽署ECAF後，我國若迅速與其他國家洽簽FTA及參與區域經濟整合，則很快就可擴大政治與經濟空間及分散市場，並可提升經濟實力及增加就業。
二、所謂「ECFA事關台灣主權應該公投」之疑義
鑒於ECFA僅係兩岸經貿架構性之合作協議，其內只包括減稅、投資保障、保護智慧財產權等，均屬於經濟合作之範圍，並不涉及主權問題，且整合協商與未來之簽署均由立法院監督即可，爰不需要耗費社會成本而進行公投。當年參加WTO及對中美洲5國簽署FTA時亦均未進行公投。若以重要性分析，ECFA僅係程度最淺之FTA，或FTA之前置性或過渡性之協定而已。在國外不管是架構性之協定或更重要之FTA，尚無必須由公投表決之情形。至於部份學者曾建議「ECFA應比照歐盟進行公投」乙節，據悉歐盟自1958年初開始後，不管是關稅同盟、歐洲共同市場、或歐洲共同體等整合，及52年以來所有經濟性之法規與協定，均無公投之必要。只有當進入歐盟整合時，因其所依據之馬斯重克條約涉及「貨幣同盟」（參與歐元區成員國必須放棄象徵本國主權之貨幣）與「政治同盟」，及後來之「歐洲憲法草案」與「里斯本條約」均因涉及主權問題才進行公投。此外，公投並非萬靈丹，因其易為有心人所操弄或把持，故公投結果反而會造成不良後遺症。諸如國內曾有澎湖公投反對博奕而嚴重影響地方經濟發展；國外之冰島在今年3月初曾公投反對償還英國與荷蘭在金融海嘯期間之緊急金援（對於發生金融危機之銀行提供資金，以免被擠兌而倒閉），此一公投結果已嚴重影響冰島欲申請加入歐盟及IMF是否再持續貸款援助。惟標準普爾(S&P)信評公司則認為「冰島政府並不一定依照公投結果拒還債款」，而暫時不予調降評等。
伍、結語
鑒於台灣以經濟立國，貿易為生存之命脈，爰須仰賴全球經貿自由化，才會有真正之經濟生存空間。兩岸簽署ECFA後既可為兩岸經貿關係正常化奠定劃時代之里程碑；又可在全球多邊貿易談判體制弱化後突破多年來所面臨之困境，進而擴大台灣經貿之生存空間。本文係針對在野黨以「簽ECFA將限縮台灣生存空間，將更依賴中國，沒有急迫性不必拿東協當藉口，及事涉主權必須公投」等煽惑性反對意見提出評析。而文中所述之台灣經貿困境與相關問題，事實上在2008年第二次政黨輪替前均係在野黨當年面臨及延續下來者。既然當年苦無對策以尋求解決，則對於目前執政團隊為顧及最大經濟利益所提出之兩岸經濟協定，就應相忍為國與共體時艱，一如當年朝野共同促成我國加入WTO般地共襄其成。此外，在野黨亦可提出更好之方案共同解決我國所面臨之經貿困境，而非只提出不具建設性之謬誤意見，煽惑或扭曲事實，並激起選民之憂患意識。
若從政府良善治理之角度而言，美好之政策在未獲共識或贊同前，透過辯論正好可讓大家對ECFA加以認知、思考、及討論。若能妥為說明與溝通，並藉以向大家釐清兩岸經貿合作之總體性方向，則可透過此次辯論而澄清對ECFA之疑慮，而使在野黨之煽惑性之空間逐漸消除。至於執政團隊方面，亦可放心推展兩岸之經貿協商工作，讓ECFA在推動兩岸經貿長期交流發展上，能真正發揮綱領性之指導作用。
引自這裡
留言列表